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L’OSA: responsabilità meditata


Il pacchetto igiene approvato dalla Comunità Europea regolamenta le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti.

Stabilisce anche i compiti dell’operatore del settore alimentare. A livello europeo, per “legislazione alimentare” si intende l’insieme delle leggi, dei regolamenti e delle disposizioni amministrative riguardanti gli alimenti in generale e, in particolare, la sicurezza degli alimenti, sia nella Comunità Europea, sia a livello nazionale. Vi sono comprese tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti (e anche dei mangimi prodotti per gli animali destinati alla produzione alimentare o ad essi somministrati – art. 3, reg. n 178/02 CE).

IL “PACCHETTO IGIENE”

Al Regolamento 178/2002, in vigore dal gennaio 2005, è seguita l’entrata in vigore dal 1 gennaio 2006 del “Pacchetto Igiene”, ossia di un insieme di quattro testi legislativi emanati dall’Unione Europea che rappresentano la normativa di riferimento riguardo l’igiene della produzione degli alimenti e dei controlli a cui essi devono essere sottoposti. Le norme che formano il pacchetto igiene sono:

  • Regolamento CE 852/2004, “sull’igiene dei prodotti alimentari”.
  • Regolamento CE 853/2004, “che stabilsce norme specifiche in materia d’igiene per gli alimenti di origine animale”.
  • Regolamento CE 854/2004, “che stabilisce norme specifiche per l’organizzazione di controlli ufficiali sui prodotti di origine animale destinati al consumo umano”.
  • Regolamento CE 882/2004, “relativo ai controlli ufficiali intesi a verificare la conformità alla normativa in materia di mangimi e di alimenti e alle norme sulla salute e sul benessere animale”.

GLI OBIETTIVI PRINCIPALI DEL “PACCHETTO IGIENE”

Il pacchetto igiene mira a garantire un livello elevato di tutela della salute umana dei cittadini della comunità europea, assicurando l’immissione sul mercato di alimenti sicuri e sani. Uno degli obiettivi fondamentali del pacchetto igiene è stato quello di uniformare la legislazione di tutti i paesi membri in modo tale da definire i medesimi requisiti di sicurezza degli alimenti. Attraverso il pacchetto igiene, infatti, tutti gli Stati Membri hanno gli stessi criteri riguardo l’igiene della produzione degli alimenti e quindi i controlli di natura sanitaria vengono effettuati secondo i medesimi standard su tutto il territorio della Comunità Europea. Precedentemente esistevano notevoli differenze tra le legislazioni dei vari paesi riguardo ai concetti, ai principi e alle procedure in materia alimentare. Tali differenze potevano ostacolare la libera circolazione degli alimenti, creare condizioni di concorrenza non omogenee e avere quindi un’incidenza diretta sul funzionamento del mercato interno della Comunità. Uniformando le norme sanitarie, si è resa possibile la libera circolazione di alimenti sicuri, contribuendo in maniera significativa al benessere dei cittadini nonché ai loro interessi sociali ed economici.

APPROCCIO DI FILIERA

Per affrontare il problema della sicurezza alimentare in maniera sufficientemente esauriente, il pacchetto igiene abbraccia tutti gli aspetti della catena di produzione alimentare: dalla cosiddetta produzione primaria – ovvero coltivazione, allevamento, caccia e pesca, che forniscono le materie prime di un qualunque alimento – alle fasi successive, quali la produzione, la trasformazione e la distribuzione di un alimento, fino ad arrivare alla vendita al consumatore. Questa linea d’azione innovativa è chiamata “approccio di filiera” e con tale metodo è possibile garantire la sicurezza di un alimento a partire dal campo fino ad arrivare alla tavola del consumatore.

PROTAGONISTI DEL “PACCHETTO IGIENE”

Il focus del cosiddetto “pacchetto igiene” è l’igiene dei prodotti alimentari, ma vi sono presenti anche regolamenti che definiscono le azioni di controllo ufficiale che devono essere intraprese. Il pacchetto igiene, infatti, individua due interlocutori: • l’Operatore del Settore Alimentare (OSA), cioè ovvero chi svolge delle attività connesse alla produzione, trasformazione e distribuzione degli alimenti (ad esempio gli allevatori, i caseifici, i supermercati, ecc…). Il Reg. 852 e 853 sono rivolti unicamente all’OSA e lo individuano come unico responsabile della salubrità degli alimenti che produce: “Operatore del Settore Alimentare” è la persona fisica giuridica responsabile di garantire il rispetto delle disposizioni della legislazione alimentare nell’impresa alimentare posta sotto il suo controllo (art 3 del reg. n. 178/2002). • l’Autorità Competente ovvero chi effettua l’attività di controllo sanitario. I Regolamenti 854 e 882 sono rivolti in maniera specifica proprio a chi deve verificare la sicurezza alimentare lungo tutta la filiera.

COMPITI DELL’OSA

Il Regolamento 852/2004, che stabilisce norme generali in materia di igiene di qualunque prodotto alimentare, è rivolto a tutti gli OSA, a prescindere dall’alimento che producono o dal loro ruolo nella filiera alimentare. La normativa rende obbligatoria l’adozione del sistema HACCP, cioè del metodo di autocontrollo che mira a identificare e analizzare i rischi possibili durante la produzione di un alimento, a definire i mezzi necessari per neutralizzarli e ad assicurare che questi mezzi siano messi in atto in modo efficiente ed efficace. Mediante questo strumento, tutti i produttori di alimenti sono obbligati ad effettuare un controllo continuo della propria attività e quindi al rispetto degli standard igienico-sanitari nell’esecuzione della loro attività produttiva. Tutti gli operatori devono inoltre attuare un sistema di rintracciabilità, ovvero la possibilità di conoscere in qualsiasi momento le sostanze che sono state utilizzate per la produzione di un determinato alimento e a chi è stato fornito il prodotto ottenuto. Così facendo, se l’alimento dovesse rivelarsi rischioso per la salute del consumatore, sarà possibile mettere in atto delle misure di precauzione per evitare eventuali effetti dannosi. Inoltre gli OSA devono rispettare specifici requisiti igienici per quanto riguarda i locali di produzione, le attrezzature, il trasporto degli alimenti, il personale, i rifiuti e il confezionamento. Ogni prodotto che viene immesso sul mercato deve essere contrassegnato da un bollo o da un marchio sanitario che ne certifica la provenienza da un determinato stabilimento europeo. In sostanza, l’OSA ha l’obbligo di garantire la tracciabilità dei prodotti, di accertarne la conformità alla Legislazione alimentare, di rispettare i requisiti di igiene e HACCP, di ritirare e/o richiamare i prodotti in caso di rischio e, infine, di cooperare con le autorità di controllo.

LE AUTORITÀ DI CONTROLLO

Il Regolamento 854/2004 stabilisce norme specifiche su come devono essere organizzati i controlli ufficiali sui prodotti di origine animale ed è diretto all’autorità competente che li effettua. Tuttavia, nonostante siano previsti tali controlli, la responsabilità di ciò che viene prodotto rimane esclusivamente dell’operatore alimentare. Tra i compiti dell’autorità competente c’è quello di procedere al riconoscimento degli stabilimenti assicurandosi che siano rispettati gli adempimenti previsti dalla legislazione vigente. Viene disposto quindi che l’autorità competente valuti attraverso la sua attività: • la corretta applicazione delle buone prassi igieniche di lavorazione; • la validità del piano di autocontrollo predisposto, al fine di garantire in particolare l’assenza di pericoli microbiologici, chimici o fisici. • la corretta applicazione di marchi e bolli anche in modo da garantire un valido sistema di rintracciabilità; • il rendimento del personale che deve risultare soddisfacente a seconda dell’attività che svolge. Il Regolamento 882/2004 invece stabilisce le regole generali per l’esecuzione dei controlli ufficiali su tutti gli alimenti che vengono prodotti o commercializzati sul territorio dell’UE (non sono quelli di origine animale). I controlli ufficiali vengono effettuati in qualsiasi punto della filiera produttiva e possono essere effettuati senza alcun preavviso (come le ispezioni) oppure concordate con l’OSA (come per gli audit).

RIVOLUZIONE COPERNICANA

Come si può desumere da quanto sopra, l’entrata in vigore del cosiddetto “pacchetto igiene” ha comportato una rivoluzione copernicana di ampia portata, in quanto, come ha dimostrato Daniele Pisanello, in occasione della mostra – convegno tenutosi a Milano qualche tempo fa a opera dell’Istituto Internazionale di Ricerca, ha evidenziato come il rapporto tra impresa alimentare e il sorvegliante pubblico sia imperniato su due elementi fondamentali: 1) La piena responsabilità dell’operatore privato per la conformità alla legislazione alimentare del prodotto e del processo produttivo; 2) I poteri del controllo ufficiale a fronte della flessibilità delle prescrizioni igieniche sanitari vigenti. Nella sua ampia disamina, Pisanello ha sottolineato più volte che il dato normativo, a proposito della disciplina igienico-sanitaria, presenta requisiti abbastanza elastici, in quanto fa frequentemente ricorso, soprattutto negli allegati tecnici dei regolamenti sull’igiene, a termini quali “ove necessario”, “ove opportuno, adeguato o sufficiente”, per cui il confine tra “conforme” e “non conforme” risulta condizionato da alcuni fattori, tra cui, per esempio, la realtà dell’unità produttiva e la percezione di tale realtà da parte dell’autorità competente. In pratica la regolamentazione europea lascia all’operatore privato il compito, e le responsabilità, di individuare e applicare soluzioni produttive e organizzative adatte alla propria realtà aziendale, tali, in ogni caso, da garantire il livello elevato di sicurezza alimentare.

UNA SENTENZA CHE FARÀ DISCUTERE

Come, nel concreto, lo ha indicato l’esito di una controversia tra alcuni operatori commerciali della distribuzione alimentare operanti in Austria e l’autorità competente che aveva comminato misure restrittive e sanzionatore a proposito della vendita di prodotti da forno mediante contenitori self service. Questi contenitori sono provvisti di coperchio con manico sollevabile con una mano dal cliente che, con l’atra, può prelevare i prodotti servendosi di una pinza, che dopo l’uso viene rimessa al suo posto, mentre il coperchio viene lasciato ricadere nella posizione di chiusura. Secondo l’Autorità di Controllo, questi contenitori consentono ai clienti di prendere e toccare le merci a mani nude, di (eventualmente) tossire e starnutire sulle merci, favorendo potenzialmente il deposito di germi/virus, di reintrodurre la merce nel contenitore, violando in tal modo il punto 3 del capitolo IX dell’allegato II del Reg. CE n. 852/2004 in forza del quale “in tutte le fasi di produzione, trasformazione e distribuzione gli alimenti devono essere protetti da qualsiasi forma di contaminazione atta a renderli inadatti al consumo umano, nocivi per la salute o contaminati in modo tale da non poter essere ragionevolmente consumati in tali condizioni”. La Corte di Giustizia Europea, a cui si è rivolto l’operatore commerciale, riconosce l’obbligo di protezione dell’alimento ma lo inscrive all’interno di un quadro più ampio, sottolineando che questo requisito deve essere rispettato dagli OSA ai sensi dell’arto. 4 n. 2 del reg. 852/2004, per cui ritiene che la violazione dell’obblio di protezione degli alimenti dal rischio di contaminazione debba essere investigata e valutata soprattutto alla luce delle procedure di autocontrollo predisposte dall’operatore privato. La valutazione deve essere effettuata in termini scientifici, confrontandosi con e ponderando le posizioni elaborate dall’OSA. Pertanto, in assenza di una effettiva, conclamata contaminazione, l’Autorità di Controllo non può concludere che gli OSA “abbiano violato il punto 3 sulla base della sola constatazione che un potenziale acquirente possa aver teoricamente toccato a mani nude gli alimenti in vendita o starnutito su questi ultimi, senza prendere in considerazione le misure che gli operatori hanno adottato al fine di prevenire, eliminare o ridurre a un livello accettabile il rischio di contaminazione e senza contestare l’insufficienza delle misure adottate a tale proposito sulla base di tutti i dati pertinenti disponibili” (par. 22 sentenza Albrecht)). Siccome nel caso specifico tutti i pareri tecnici escludevano la sussistenza di problemi igienici nell’uso dei contenitori, la sentenza ha di fatto sancito una revisione delle modalità di esecuzione del controllo, negando la validità di pratiche meramente formali e ottusamente limitate a requisiti considerati in sé e per sé, stabilendo che la mera ricognizione della mancata osservanza a uno dei requisiti elastici non sia sufficiente a determinare una violazione giuridicamente rilevante, ma che sia necessaria una valutazione basata sull’analisi del pericolo, nel contesto delle procedure igieniche predisposte e attuate dall’OSA. Questa sentenza è funzionale all’accrescimento della sensibilità dell’OSA rispetto alle procedure igieniche, spesso avvertite come un mero costo.

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