Le tre direttive UE in materia di appalti pubblici devono essere recepite entro aprile.
Con un “Manifesto” al quale hanno aderito le principali associazioni del mercato dei servizi negli appalti pubblici le imprese chiedono regole più semplici
Il Parlamento Europeo e il Consiglio, nel marzo dello scorso anno, hanno pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale UE tre direttive in materia di appalti pubblici:
La Direttiva 2014/23/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, con la quale si stabiliscono le norme applicabili alle procedure di aggiudicazione di contratti di concessione indette da amministrazioni aggiudicatrici ed enti aggiudicatori il cui valore stimato non sia inferiore alla soglia di 5.186.000 euro. In particolare, con tale direttiva, si riconosce il principio per cui le autorità nazionali, regionali e locali possono liberamente organizzare l’esecuzione dei propri lavori o la prestazione dei propri servizi in conformità del diritto nazionale e dell’Unione. Queste autorità sono libere di decidere il modo migliore per gestire l’esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi per garantire in particolare un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità, la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utenza nei servizi pubblici.
Gli obiettivi della direttiva 2014/23/UE sulle concessioni
Queste le novità introdotte dalla direttiva:
• il principio di libera amministrazione delle autorità pubbliche nazionali, in base al quale esse possono decidere il modo migliore per gestire l’esecuzione dei lavori e la prestazione dei servizi per garantire in particolare un elevato livello di qualità, sicurezza e accessibilità;
• la parità di trattamento e la promozione dell’accesso universale e dei diritti dell’utenza nei servizi pubblici;
• la possibilità di definire i servizi d’interesse economico generale.
La direttiva regola il subappalto della concessione, stabilendo tra l’altro che l’osservanza da parte dei subappaltatori degli obblighi vigenti in materia di diritto ambientale, sociale e del lavoro, deve essere assicurato attraverso azioni appropriate da parte delle autorità nazionali competenti, nell’ambito delle proprie responsabilità e competenze, come le agenzie di ispezione del lavoro o agenzie di protezione ambientale.
La Direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE; con tale direttiva si stabiliscono norme sulle procedure per gli appalti indetti da amministrazioni aggiudicatrici, per quanto riguarda appalti pubblici e concorsi pubblici di progettazione il cui valore è stimato come non inferiore a (art.4):
a) 5.186.000 euro per gli appalti pubblici di lavori;
b) 134.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati dalle autorità governative centrali e per i concorsi di progettazione organizzati da tali autorità;
c) 207.000 euro per gli appalti pubblici di forniture e di servizi aggiudicati da amministrazioni aggiudicatrici sub-centrali e concorsi di progettazione organizzati da tali amministrazioni;
d) 750 000 EUR per gli appalti di servizi sociali e di altri servizi specifici elencati.
Gli obiettivi della direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici
Questi gli obiettivi principali della norma:
1• semplificazione e maggiore flessibilità delle procedure d’appalto attraverso il sempre maggior ricorso all’autocertificazione, con una ulteriore revisione delle procedure per eliminare le molte situazioni di inutile complessità procedurale;
2• promozione delle procedure di appalto informatizzate per il miglioramento dei livelli di efficienza, aumento dei risparmi e riduzione dei tempi di espletamento;
3• miglioramento delle condizioni di accesso al mercato delle piccole e medie imprese;
4• maggiore vigilanza sulla correttezza delle procedure con l’introduzione di più efficaci norme sui conflitti di interesse e sui comportamenti illeciti.
L a direttiva 18/2004 prevedeva una specifica procedura relativa al cosiddetto dialogo tecnico che non è stato mai recepito nel nostro ordinamento giuridico.
Questo istituto introduceva la possibilità per la stazione appaltante, prima dell’aggiudicazione dell’appalto, di avvalersi di interventi esterni (in forma di consulenze) per la definizione e la preparazione di alcuni documenti tecnici della gara a condizione che si evitassero situazioni di conflitto di interessi o violazioni dei principi di trasparenza e concorrenza.
Tuttavia questo elemento della norma europea non è stato recepito dal codice italiano degli appalti del 2006.
Con l’articolo 40 della nuova direttiva 24/2014, ritorna di fatto, la possibilità per le stazioni appaltanti, di dare corso a quanto precedentemente previsto dal dialogo tecnico, attraverso la consultazione preliminare del mercato.
La Direttiva 2014/25/UE sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali e che abroga la direttiva 2004/17/CE; la direttiva stabilisce norme sulle procedure per gli appalti indetti da enti aggiudicatori per quanto riguarda appalti e concorsi di progettazione il cui valore è stimato come non inferiore alle soglie di cui all’articolo 15:
414.000 euro per gli appalti di forniture e di servizi nonché per i concorsi di progettazione;
5.186.000 euro per gli appalti di lavori;
1.000.000 euro per i contratti di servizi per i servizi sociali e altri servizi specifici.
Queste direttive devono essere recepite, dagli stati membri, entro aprile 2016. Alcuni paesi hanno trascritto pari pari il testo adottandolo in toto. Altri, come l’Italia, hanno scelto di recepirla attraverso una legge delega, e il governo italiano ha colto l’occasione per presentare, con il Disegno di Legge 1678, un Nuovo “Codice degli appalti pubblici e delle concessioni”.
Se ne sta occupando, in Senato, la Commissione VIII Lavori Pubblici, di fronte alla quale, il 23 febbraio scorso, si è presentata una rappresentanza di tutta la filiera delle imprese che operano nel settore dei servizi per le Pubbliche Amministrazioni, proponendo al Governo una piattaforma comune di richieste, concretizzatasi in un “Manifesto del mercato dei servizi per i patrimoni immobiliari e urbani pubblici”.
Promosso dalla principali Associazioni del settore dei servizi di Facility Management – Afidamp, Assistal, Confcooperative, Fise Anip, Fnip, Lecacoop Servizi – con il supporto scientifico di PATRIMONI PA net, il Manifesto è nato per evidenziare l’importanza strategica di un comparto, quello dei servizi, finora considerato “figlio di un dio minore”, o per lo meno il fratellastro meno rilevante del comparto manifatturiero e di quello delle costruzioni, sul quale, peraltro, fino a oggi, è stata di fatto sostanzialmente modellata tutta la regolamentazione in materia di appalti pubblici.
Eppure, dati alla mano, il comparto dei servizi di “Facility Management” per la gestione e la valorizzazione dei patrimoni immobiliari e urbani pubblici (manutenzione, pulizia, igiene ambientale, energia, security, logistica eccetera) è un settore di mercato “labour intensive”, cui appartengono migliaia di PMI e diversi grandi operatori, in continua e costante crescita (+10,4% nel solo 2012), nonostante la crisi che ha condotto alla contrazione di altri settori, con una potenzialità di occupazione pari a 2,5 milioni di posti di lavoro.
E questi numeri, secondo gli estensori del Manifesto”, potrebbero crescere ulteriormente se l’Italia adottasse politiche ad hoc, volte alla riqualificazione del patrimonio pubblico esistente. Un impegno concreto per il “green Building”, per esempio, potrebbe generare 400.000 posti di lavoro e portare a un risparmio di 1,2 miliardi l’anno di spesa di consumi energetici per le PA). Attraverso il Manifesto, le Associazioni chiedono al Governo e al Parlamento che il nuovo Codice degli Appalti, che scaturirà dal Disegno di Legge, sia davvero sol strumento che sblocchi la situazione attuale, permettendo alle PA di mantenere, mettere in sicurezza e rendere efficiente il patrimonio immobiliare e urbano pubblico del nostro Pese.
«Abbiamo realizzato il Manifesto – ci ha spiegato Lorenzo Mattioli, presidente Fise Anip e portavoce del Tavolo delle Associazioni che l’hanno promosso – che nella stesura del Nuovo Codice degli Appalti non si può più dimenticare il mondo dei servizi. I servizi, infatti, non sono mai stati considerati per quello che sono e per quello che valgono. In Italia, da sempre, l’appalto tipo è rappresentato dai lavori pubblici, tanto è vero che le leggi esistenti, in fatto di appalti, sono tutte tarate sui lavori pubblici. I servizi devono essere finalmente regolamentati, soprattutto alla luce del fatto che, nel 2013 si sono assegnati appalti per lavori pubblici per 20/30 miliardi di Euro, mentre le gare per i servizi hanno totalizzato 45 miliardi di Euro. Eppure le gare per i servizi vengono aggiudicate sempre al massimo ribasso, 
QUANTO SPENDONO LE CITTA’
nonostante l’articol0o 286 del codice degli appalti esistente (DPCM 13 marzo 1999, n 117) reciti che occorre assegnare gli appalti secondo l’offerta economicamente più vantaggiosa. Purtropp, per un meccanismo perverso, le gare si sono sempre svolte al massimo ribasso. Le nostre aziende sono ad alta intensità di manodopera, per cui non possono competere con aziende che praticano il 50% di ribasso. Il fatto è che quella formula è stata pensata per il mondo dei lavori pubblici. Per questo motivo, oggi che si deve riscrivere il Codice degli Appalti, recependo le indicazioni della Direttiva Europea, per la prima volta nella storia, tutta la filiera dei servizi ha deciso di farsi sentire, con alcune proposte concrete, che sono, peraltro, solo l’incipit di un progetto molto più ampio. Abbiamo presentato una serie di emendamenti all’articolo 1 del DDL S/1678, che ancora una volta era sbilanciato a favore dei lavori pubblici. Abbiamo ribadito con la forza dell’unione che nel Codice venga inserita la parola “Servizi”, perché non è più concepibile che il mercato più importante del Paese, in fase anticiclica rispetto all’economia generale, non venga considerato. Abbiamo presentato dati incontestabili, che dimostrano come siamo cresciuti sia nel 2013, sia nel 2014. Il nostro è un mercato che ha bisogno di normative. In caso contrario, diventerà sempre più reale il rischio di corruzione, di incremento del lavoro nero, con conseguenti infiltrazioni della malavita organizzata. È necessaria la legalità. Pertanto, come associazione di tutta la filiera, abbiamo sottoscritto questo documento, al quale abbiamo lavorato per mesi, e speriamo che sia la volta buona. Che si rottami finalmente il vecchio, riconoscendo l’importanza di un settore che può segnare il giro di boa per la nostra economia».
Le 9 regole per garantire trasparenza ed efficienza degli appalti
Contro l’equazione “appalti-corruzione”, le Associazioni del settore del Facility Management hanno elaborato nove proposte per contribuire a una nuova normativa, chiara e certa, per gli appalti di servizi che eviti i diffusi fenomeni di illegalità e renda efficiente la spesa pubblica. Inoltre, hanno chiesto al Governo eal neo-ministro Graziano Delrio una maggiore attenzione per il settore attraverso l’istituzione di un Vice Ministro con specifica delega ai servizi che sappia affrontare le sfide, le criticità e le ampie possibilità di crescita del settore.
Il Nuovo Codice degli Appalti, in recepimento delle Direttive Euopee, deve pertanto rispondere a esigenze trasversali e comuni, quali:
la semplificazione delle norme e delle procedure;
la dematerializzazione dei processi di affidamento dei contratti pubblici;
l’omogeneizzazione dei comportamenti delle stazioni appaltanti e la loro qualificazione;
la massima apertura del mercato alle PMI come previsto dallo “Small Business Act”.
Ma deve altresì rispondere a peculiari esigenze del comparto dei servizi pubblici, quali:
1. la regolamentazione specifica della programmazione e della progettazione;
2. la corretta qualificazione degli appalti, con particolare riguardo ai contratti misti e alla linea di demarcazione delle prestazioni costituenti “servizio” rispetto a quelle appartenenti ad altri comparti;
3. l’efficace classificazione dei servizi;
4. il criterio di aggiudicazione più confacente alle caratteristiche proprie delle attività oggetto di affidamento (offerta economicamente più vantaggiosa);
5. la valorizzazione degli aspetti reputazionali e di esperienza delle imprese;
6. la più corretta tutela del lavoro (connessione dell’affidamento al pertinente CCNL), dell’occupazione e della sicurezza sui luoghi di lavoro, nonché dell’ambiente e del territorio;
7. l’efficace ed attendibile verifica dell’anomalia delle offerte, da svolgere sulla base di elementi di costo oggettivi e verificando l’effettiva compatibilità tra componente qualitativa (offerta tecnica) e componente quantitativa (offerta economica) delle offerte;
8. l’incentivazione del pagamento diretto delle imprese subappaltatrici;
9. l’utilizzo degli strumenti di flessibilità messi a disposizione dalle Direttive Europee nella fase di gestione dei contratti di appalto nel rispetto della certezza dell’oggetto degli stessi e della parità di trattamento degli operatori economici.
IL TAVOLO DEL MANIFESTO
ASSISTAL – Associazione imprenditoriale che rappresenta le imprese specializzate nella progettazione, fornitura, installazine, gestione e manutenzione di impianti, fornitura di servizi di Efficienza Energetica e Facility Management.
CONFCOOPERATIVE, Federlavoro e Servizi. Federazione di rappresentanza delle cooperative di produzione e lavoro della Confcooperative. Associa 5.409 imprese che sviluppano un fatturato di oltre 9,3 miliardi di euro, occupano 182.500 persone e hanno 250.000 soci. Il settore servizi associa imprese cooperative di numerosi comparti, quali:
• pulizie
• ristorazione
• servizi ferroviari
• servizi alle persone.
FNIP, la Federazione Nazionale delle Imprese di Pulizia e Servizi per l’ambiente Multiservizi”. Rappresenta e tutela sul piano nazionale e internazionale le aziende associate che operano nel campo delle pulizie, dei servizi per l’ambiente e multiservizi.
LEGACOOP SERVIZI. È l’Associazione di rappresentanza delle cooperative, delle imprese e degli enti che operano nel settore dei servizi aderenti alla Lega Nazionale delle Cooperative e Mutue. Rappresenta quasi 2.000 cooperative, che sviluppano un volume d’affari complessivo di 8 miliardi di euro, coinvolgendo oltre 113.000 soci e circa 170.000 addetti.
FISE/ANIP – Rappresenta e tutela, a livello nazionale e comunitario, in sede politica, istituzionale e sindacale, le imprese di pulizia e servizi intregrati/multi servizi. Oggi rappresenta 300 imprese, che occupano 30.000 lavoratori, con un fatturato globale annuo di circa 980 milioni di euro.
TEROTEC. È un laboratorio “tecnologico-scientifico” di riferimento nazionale che ha per scopo istituzionale la promozione, lo sviluppo e la diffusione della cultura e dell’innovazione nel campo della manutenzione e della gestione dei patrimoni urbani e immobiliari.
FORUM PA. È una società specializzata in relazioni pubbliche e comunicazione istituzionale. La mission di FORUM PA è promuovere e facilitare l’incontro e il confronto tra le pubbliche amministrazioni, imprese e cittadini, sui temi chiave dell’innovazione tramite l’utilizzo di metodologie e strumenti innovativi di sensibilizzazione, comunicazione e partecipazione.
PATRIMONI PA net. È il Laboratorio creato da Forum PS e Terotec con il duplice ruolo di “motore di saperi” e di “catalizzatore della partnership pubblico-privao” nel mercato dei servizi integrati di gestione e valorizzazione per i patrimoni immobiliari e urbani pubblici.
AFIDAMP. È l’Associazione Fabbricanti Italiani Macchine, Prodotti e Attrezzi per la Pulizia Professionale e l’Igiene degli ambienti e rappresenta al livello nazionale la filiera delle aziende che producono e importano beni per la pulizia professionale.
I numeri del comparto (Elaborazione FORUM PA e PatrimoniPA net su dati Istat, Cresme e Openbilanci.it)
Dal 2005 al 2012 il numero delle imprese del settore ha subito un incremento del 68%, passando da 27.399 unità a 46.027. un dato completamente in controtendenza rispetto al totale delle imprese, il cui numero è crollato del 10%
Superiore alla media nazionale anche il tasso di natalità che nel 2012 era di un +2,6% a fronte del +0.6% nazionale
Il CNEL ha calcolato che per ogni miliardo di euro speso in appalti, si creino fra gli 11.000 e i 16.000 occupati
Questi numeri potrebbero ulteriormente crescere con una spinta ulteriore in direzione del «green building» (riqualificazione energetica dei patrimoni immobiliari pubblici), con 236.000 posti di lavoro già creati e 400.000 posti di lavoro potenziali nel 2017.
