La legge di stabilità 2016 e le importanti novità sugli acquisti di beni e servizi
La legge di stabilità 2016 pone dei paletti rigidi sulla spesa per beni e servizi della PA, compresa la sanità. L’obiettivo è quello di “conseguire una maggiore economicità ed efficienza negli approvvigionamenti da parte delle pubbliche amministrazioni, garantendo risparmi di spesa tramite la riduzione dei prezzi unitari di acquisto”. In pratica, le PA dovranno vigilare con molta attenzione sugli acquisti, per evitare che per le medesime forniture ci siano prezzi diversi nelle diverse realtà territoriali, e quindi dovranno pervenire a una riduzione dei prezzi, contando sugli sconti di scala.
Ma come fare? La risposta è già contenuta nel Dl 66/2014 (art.9. Comma 2), che obbliga le PA a passare, per conferire gli appalti, attraverso “soggetti aggregatori”.
I soggetti aggregatori sono stazioni appaltanti (ma, attenzione, non tutte le stazioni appaltanti sono soggetti aggregatori) e la norma prevede che ne facciano parte:
• Consip spa
• 20 Centrali Regionali (ove istituite), (per esempio, la Lombardia ha scelto ARCA, la Campania Soresa, la Puglia InnovaPuglia, mentre Basilicata e Sardegna hanno optato per le SUA regionali, e così faranno altre Regioni)
• 14 altri soggetti che sono già centrali di committenza ai sensi dell’art. 33 del Codice: Città metropolitane e province; Associazioni, unioni e consorzi di enti locali, nonché gli accordi tra i Comuni resi in forma di Convenzione ai sensi dell’art. 30 del D.lgs n. 267/2000.
Tuttavia ancora una volta il concetto di razionalizzazione della spesa si traduce nell’unificazione indiscriminata della domanda e nella regolamentazione dei prezzi: non vengono presi in considerazione né le specificità del settore né quegli elementi che stanno a monte e a valle della gara d’appalto, come la formazione della domanda e l’esecuzione dei contratti, che pure spesso incidono in maniera determinante sul costo effettivo del servizio e sulla qualità della spesa.
Programmazione biennale
Tra le novità più rilevanti, l’obbligo di stilare, e rendere pubblica, la programmazione biennale degli acquisti di beni e servizi di costo unitario superiore a 1 milione di euro, mentre al di sotto di questa soglia la programmazione rimane opzionale. La programmazione biennale va aggiornata annualmente e deve essere sottoposta, pena sanzione di responsabilità, a controllo di gestione, il tutto pubblicato sul profilo del committente e sul sito informatico presso l’Osservatorio dei contratti pubblici (che opera nell’ambito dell’Autorità Nazionale Anticorruzione ed è composto da una sezione centrale e da sezioni regionali aventi sede presso le regioni e le province autonome). Salvo necessità imprevedibili, non è possibile effettuare acquisti al di fuori della programmazione, che va inviata anche al Tavolo tecnico dei Soggetti aggregatori.
Nella legge di stabilità 2016 viene regolata anche la revisione dei prezzi stipulati dai soggetti aggregatori e di cui sono fruitrici le PA, con l’introduzione di una franchigia del 10%, in accordo con l’articolo 115 del nuovo Codice dei contratti.
Inoltre, l’accordo di revisione tra Soggetto aggregatore e appaltatore non obbliga le PA che hanno aderito ai contratti stipulati dal Soggetto aggregatore, in quanto è prevista la facoltà di recesso. Infatti, nel caso in cui non si arrivasse a un accordo tra le parti, il contratto può essere risolto consensualmente, con modalità che evitino disservizi per i fruitori.
Misure specifiche per la Sanità
Le strutture sanitarie pubbliche sono obbligate, per le categorie merceologiche di loro competenza, così come sono state individuate dalle attività operative dei Soggetti aggregatori, ad approvvigionarsi esclusivamente tramite le centrali regionali di committenza, o tramite Consip.
Responsabilità perseguibili
L’obbligo era già previsto in termini generali dalla legge 296/2006, ma ora anche le centrali regionali di committenza dovranno avvalersi di un diverso Soggetto aggregatore, se non sono attive su una determinata merceologia o su determinati servizi.
Chi viola queste regole commette illecito disciplinare e può essere perseguito per danno erariale. La novità è che la responsabilità investe anche i Soggetti aggregatori. Sarà perseguibile anche il ritardo nell’attivazione dei contratti centralizzati e quindi non sarà più possibile prorogare impunemente i contratti in atto a fronte di contratti centralizzati stipulati e operativi. Prassi, quest’ultima, che riguarda l’8% delle attuali proroghe contrattuali, come ha scoperto e denunciato l’Autorità Nazionale Anticorruzione. In compenso, l’obbligo di ricorso al Mercato elettronico gestito dalla Consip scatta per una spesa superiore ai 1.000 euro. Quindi i micro affidamenti di beni e servizi sotto i 1.000 euro, a partire dal 1° gennaio 2016, non ricadono più nell’obbligo di approvvigionamento telematico introdotto dalla Speding Review del 2012. Le amministrazioni saranno dunque libere di effettuare l’acquisto con modalità elettronica o meno per importi sotto i mille euro. Le nuove disposizioni sono fortemente a rischio elusione, perché le PA potrebbero essere tentate di frazionare gli acquisti pur di rientrare nella cifra massima. Ma dovranno tenere conto del principio del divieto di frazionamento artificioso, previsto dall’art. 29, comma 4 del Codice degli Appalti (“nessun affidamento può essere frazionato al fine di escluderlo dall’osservanza delle norme che troverebbero applicazione se il frazionamento non vi fosse stato”).
Il Tavolo Tecnico dei soggetti aggregatori è così composto:
• un rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento dell’amministrazione generale, del personale e dei servizi (con funzione di Presidente)
• un rappresentante della Presidenza del Consiglio dei ministri
• un membro in rappresentanza di ciascun soggetto aggregatore iscritto nell’elenco di cui al comma 1 dell’art. 9 del decreto-legge 24 aprile 2014, n. 66.
Al Tavolo presenziano:
• un rappresentante della Conferenza delle regioni
• un rappresentante dell’ANCI
• un rappresentante dell’UPI
• un rappresentante dell’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) con funzioni di uditore
• il Commissario straordinario per la spending review
E in base a quanto previsto dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze, del 7 marzo 2016: un rappresentante del Ministero della Salute.
Revisione dei prezzi e nuovo Codice appalti: un’analisi delle novità relative ai contratti di lavoro, forniture e servizi nel caso di variazione dei prezzi
I prezzi di un appalto sono spesso soggetti a mutazioni nell’arco del tempo e quindi il corrispettivo pattuito inizialmente tra appaltatore e impresa esecutrice potrebbe variare. Per tenere conto di tali circostanze si ricorre al meccanismo di revisione dei prezzi in corso d’opera.
In linea generale l’art. 1664 del Codice civile (Onerosità o difficoltà dell’esecuzione) prevede che, se per effetto di circostanze imprevedibili si siano verificati aumenti o diminuzioni nel costo dei materiali o della mano d’opera, tali da determinare un aumento o una diminuzione superiori al 10% del complessivo convenuto, l’appaltatore o il committente possono chiedere una revisione del prezzo medesimo. La revisione può essere accordata solo per quella differenza che eccede il 10%. Se nel corso dell’opera si manifestano difficoltà di esecuzione derivanti da cause geologiche, idriche e simili, non previste dalle parti, che rendono notevolmente più onerosa la prestazione dell’appaltatore, questi ha diritto a un equo compenso.
Revisione dei prezzi per contratti di forniture e servizi secondo il vecchio Codice appalti (dlgs 163/2006)
Per i contratti di forniture e servizi a carattere continuativo o periodico il vecchio Codice appalti prevede espressamente l’introduzione nel contratto di apposite clausole di revisione dei prezzi; in particolare, l’art. 115 stabilisce che: “tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture devono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell’acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all’articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5 (costi standardizzati).
Dunque la clausola di revisione del prezzo costituisce un obbligo inderogabile per le stazioni appalti.
Revisione dei prezzi per contratti di forniture e servizi secondo il nuovo Codice appalti (dlsg 50/2016)
In linea generale il nuovo Codice (art. 106 comma 1) prevede la possibilità per tutte le tipologie di appalto (forniture, servizi e lavori) di inserire nei contratti clausole di revisione prezzi che siano:
• chiare
• precise
• inequivocabili
Tali clausole fissano la portata e la natura di eventuali modifiche nonché le condizioni alle quali esse possono essere impiegate, facendo riferimento
alle variazioni dei prezzi e dei costi standard, ove definiti.
Le clausole non possono alterare la natura generale del contratto o dell’accordo quadro. Inoltre, relativamente ai contratti di forniture e servizi restano ferme le disposizioni di cui all’art. 1, comma 511, legge 208/2015 (Legge di stabilità 2016) che prevede che in caso di variazione dei prezzi, in un aumento o in diminuzione, superiore al 10 %, l’appaltatore o il soggetto aggregatore ha facoltà di richiedere una riconduzione ad equità o una revisione del prezzo medesimo.
