PNRR e nuovo codice contratti: cosa cambia per il settore

Il piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), redatto dall’allora Governo Draghi e approvato dalla commissione europea a giugno 2021, è il programma attraverso il quale il Governo si è impegnato a gestire i fondi del Next Generation EU. Stiamo parlando di 208 miliardi, in parte a fondo perduto e in parte a tasso agevolato, che potrebbero rappresentare una svolta per il nostro paese da qui fino ai prossimi decenni, ovviamente, se ben sfruttati. Di questa iniezione di denaro non può non tenerne conto anche il settore del Cleaning Professionale, la cui importanza è balzata all’attenzione dei cittadini con il tragico scoppio della pandemia. D’altronde è ormai comprovato da svariati studi scientifici che con una maggiore attenzione alle attività di pulizia, igienizzazione e sanificazione si possono eliminare o perlomeno contenere le ICA (infezioni correlate all’assistenza) con una notevole riduzione dei costi per le strutture ospedaliere e di cura. Non va dimenticato, inoltre, che i progetti di investimento del PNRR sono suddivisi in 16 componenti, raggruppate a loro volta in 6 missioni. Tra queste la Missione 1 (Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo) e la Missione 2 (Rivoluzione verde e transizione ecologica) sono due capisaldi di tutto il Piano di Ripresa che riguardano direttamente il settore del Cleaning Professionale. Il PNNR coinvolge anche il mercato pubblico visto che quest’ultimo occupa, con tutto l’indotto, tra il 20 e il 30% del PIL nazionale, motivo per cui la Pubblica Amministrazione (PA) rimane il player più importante nell’acquisto di beni e servizi. Questa è la ragione che ha indotto l’UE a pretendere dall’Italia, in cambio dei finanziamenti, anche una riforma sugli appalti pubblici per renderli più semplici e adeguati al mercato.

Su questo tema, in relazione agli aspetti più interessanti per il comparto del Cleaning, è intervenuto l’avvocato Massimiliano Brugnoletti, Studio Legale Brugnoletti e Associati di Roma, al convegno digitale CleaningPiù durante la sessione dal titolo “PNRR. Una reale opportunità per il settore?”.

Il nuovo codice dei contratti pubblici o nuovo codice degli appalti

Il nuovo codice dei contratti pubblici è una delle riforme strutturali più importanti del nostro ordinamento in risposta al PNRR. Tale riforma, attualmente all’esame delle commissioni parlamentari, dovrebbe essere operativa dal 1° aprile 2023, nonostante da più parti, proprio in ragione dell’importanza strategica del decreto legislativo e della complessità delle questioni in esso disciplinate, se ne chiede lo slittamento per apportare modifiche migliorative.

“È già successo in passato – motiva questa richiesta l’Avvocato Brugnoletti – con la riforma 50/2016 approvata nella primavera del 2016, di assistere nei primi mesi dall’entrata in vigore del nuovo codice al tracollo delle gare. Vista la necessità di dover spendere subito i fondi del PNRR non possiamo permetterci in questo momento storico uno stallo di quel tipo. In effetti, abbiamo un problema soprattutto di stazioni appaltanti non sufficientemente professionalizzate, ovvero, non capaci di cogliere le importanti novità introdotte da questo nuovo codice. La reale necessità di posticipare la sua entrata in vigore si scontra però col fatto che l’Europa varerà le nuove direttive sugli acquisti della PA nel 2024 a cui possiamo ipotizzare, nel 2026, un nuovo codice appalti: quindi più tempo aspettiamo e più il codice 2023 avrà vita breve.”

“Questo nuovo codice dei contratti ha un approccio rivoluzionario – prosegue Brugnoletti – perché è la prima volta che in una legge le norme sono precedute dai princìpi. Infatti, nel primo capitolo della bozza del nuovo codice i primi 12 articoli sono in realtà i princìpi che, generalmente, danno la chiave di lettura di ogni norma. In particolare, i due princìpi fondamentali dettati dagli articoli 1 e 2 sono i capisaldi del nuovo codice e devono essere la linea comportamentale dell’azione sia della PA che degli operatori economici.”

I due principi cardine di cui parla l’Avvocato Brugnoletti sono:

• il “principio del risultato”, inteso quale interesse pubblico primario del Codice medesimo, che afferisce all’affidamento del contratto e alla sua esecuzione con la massima tempestività e il migliore rapporto tra qualità e prezzo nel rispetto dei principi di legalità, trasparenza e concorrenza;
• il “principio della fiducia” nell’azione legittima, trasparente e corretta della PA, dei suoi funzionari e degli operatori economici.

“Con il primo principio dell’Articolo 1, quello del ‘risultato’, cambia totalmente l’approccio per la PA – analizza Brugnoletti. In buona sostanza esso fa capire che questo codice è volto ad acquistare dal mercato servizi, forniture o beni, ma la finalità è quella di aggiudicare la gara e, soprattutto, di eseguire il contratto. In altre parole, fa capire che bisogna passare dalla forma alla sostanza, per cui la PA non deve essere più legata ai formalismi della ‘gara burocraticamente perfetta’, ma perseguire il risultato.”

“Con il secondo principio, quello della ‘fiducia’, il codice dei contratti dice che nell’acquisto di servizi, forniture o beni la PA e l’operatore economico devono essere legati da un rapporto di fiducia; un passo importante se si pensa che fino a poco tempo fa era persino impossibile dialogare con la PA. È una vera sfida che il codice dà al mercato e alla PA di non fermarsi ai formalismi ma puntare al risultato in totale trasparenza.”

La clausola sociale nel sistema degli appalti pubblici

All’interno del nuovo codice degli appalti c’è un elemento particolarmente interessante per il settore del Cleaning, ovvero, la nuova disciplina sul contratto collettivo e sulla clausola sociale che pesa molto sui servizi di pulizia professionale che sono ad alta intensità di manodopera.

Spiega Massimiliano Brugnoletti: “Poiché il codice ha come obiettivo il risultato e, quindi, consente alla PA una maggiore discrezionalità e una maggiore valutazione della capacità progettuale da parte delle imprese, sul costo del lavoro esso diventa più rigido. Il contratto collettivo, pertanto, dovrà essere dichiarato dalla stazione appaltante e indicato nel bando; l’operatore economico è libero di non utilizzare quel contratto collettivo, ma deve ugualmente garantirne tutti i benefici normativi ed economici. Tutto questo a tutela dei lavoratori e del servizio e, quindi, a garanzia della qualità della pulizia, dell’igiene e della sanificazione. Il codice evita che ci siano contratti ‘civetta’ con costi orari di lavoro bassissimi, facendo partire tutte le imprese di servizi dallo stesso piano. Anche sulla clausola sociale il codice diventa meno flessibile. Per il vecchio codice l’impresa era libera di modificare l’organigramma, viceversa, il nuovo codice impone la clausola sociale del contratto, laddove prima c’era solo un’indicazione prospettica, e dice che bisogna garantire il costo del lavoro e i lavoratori presenti, mentre prima si parlava di ‘promuovere’ la stabilità lavorativa.”

I requisiti di accesso alle gare

Sui requisiti di accesso alle gare, sancito dal D. Lgs. 231/2001, il nuovo codice dei contratti pubblici fa una scelta molto più libera venendo a mancare alcuni obblighi, mentre gli illeciti professionali da dichiarare rientrano in un elenco molto più chiaro e definito. Tuttavia, come spiega l’Avvocato Brugnoletti, qualcosa va chiarita. 

“Da come è stato scritto sembra che tra le sanzioni da dichiarare rientrino anche quelle pecuniarie e, addirittura, potrebbero diventare interdittive sulle gare pubbliche. Molte fonti autorevoli hanno segnalato questa ambiguità, sebbene, non bisogna sottovalutare l’importanza della sanzione pecuniaria come elemento che indurrà la PA a valutare o meno l’esclusione di un’impresa. I processi del 231, pertanto, non devono essere visti come un ulteriore orpello, bensì come requisiti per partecipare alle gare pubbliche sottoposti a un serio organismo di vigilanza.”

Perché deve evolvere la PA

Alla domanda “la PA è pronta ad abbracciare la spinta innovativa che il mercato è in grado di offrire o vede il rischio di continuare a percorrere le strade abituali?” Massimo Brugnoletti fa una disamina impietosa ma purtroppo attinente alla realtà.

“In questi anni abbiamo visto un ribaltamento delle posizioni di forza. Un tempo, la PA occupava un posto predominante rispetto a imprese e cittadini, ma in questi ultimi anni la situazione si è totalmente ribaltata. Abbiamo un mercato ormai maturo, imprese molto performanti tecnicamente e culturalmente, molto attente all’innovazione e alla digitalizzazione; per contro abbiamo una PA totalmente inadatta, in cui l’età media è di 53 anni solo perché viene abbassata dall’età dei militari che è normalmente bassa; la formazione è inesistente; fatto salvo per alcune punte di eccellenza assoluta c’è poca dimestichezza con gli strumenti informatici di base. La richiesta di ritardare l’applicazione del nuovo codice nasce anche da queste considerazioni.”

Rotazione delle gare sottosoglia

I contratti sottosoglia sono quei contratti “per i quali l’importo a base di gara per l’affidamento e l’esecuzione dei lavori, servizi e forniture sia al di sotto delle soglie di rilevanza comunitaria”. Tale soglia per gli appalti pubblici di servizi quali le pulizie professionali è di 140mila euro. Alla domanda su come il nuovo codice degli appalti ha risolto l’annosa questione della rotazione nelle gare sottosoglia, l’Avvocato Brugnoletti dice: “La rotazione è il cruccio della PA perché non sa mai come affrontarla. Le gare sottosoglia – a cui bisogna dare molta importanza perché secondo i dati statistici Anac sono tantissime e di valore – sono rappresentative di un settore a cui molte imprese del Cleaning guardano. Il principio della cauzione introdotto nel vecchio codice imponeva alla PA di non affidare alla stessa impresa lo stesso servizio e questo ha fatto nascere molte proteste da parte delle aziende e delle stazioni appaltanti. Il nuovo codice dice che nel ‘sotto-soglia’ bisogna ‘muovere’ il mercato, ovvero, far sì che il maggior numero di imprese possa lavorare. Questo concetto prevale sull’affidamento di un fornitore che ha svolto un lavoro perfettamente, a meno che ci si rivolge a un mercato con poca competizione (non è il caso del Cleaning) o si danno motivazioni inconfutabili sulla bontà della vecchia esecuzione.”

Fabio Chiavieri